Door een toename van de werkgelegenheid in de laatste helft van de negentiende eeuw neemt de Haarlemse bevolking snel toe. Telde Haarlem in 1859 nog 27.719 inwoners, in 1899 waren dat er 64.097. Er ontstond een groot tekort aan woningen.

Vooral na 1870 ontstond er een groeiende behoefte aan arbeiderswoningen, maar voor 1875 werd er praktisch niets voor arbeiders gebouwd. Aan hun behuizing werd niet veel aandacht besteed, niet door de gemeente en niet door de werkgevers.

De arbeiders woonden omstreeks 1870 in de oude binnenstad, de beter gesitueerden gingen aan de rand van de stad of buiten de stad wonen. De woonomstandigheden van de arbeiders waren slecht. Veel huizen hadden geen drinkwater, de riolering – als die er al was – liet te wensen over, er was gebrek aan licht en lucht en de veelal kleine behuizingen waren vaak overbevolkt. Veel gezinnen beschikten slechts over één vertrek, en daar moest dan worden gegeten, gewassen, gekookt en geslapen. Het gemeentebestuur zag wel in dat er een grote behoefte aan arbeiderswoningen was, maar wilde niet zelf huizen laten bouwen uit angst dat de inkomsten uit de huren niet voldoende zouden zijn om zo’n onderneming winstgevend te maken.

Na 1870 echter werd de behoefte aan zulke woningen zo nijpend dat de gemeente dit standpunt veranderde.
In diezelfde periode begonnen coöperatieve bouwverenigingen te bouwen. Zo bouwden ze in 1874 arbeiderswoningen op het zogeheten glasblazersveld aan de overzijde van het Spaarne.

In 1876 begon de gemeente samen met de coöperatieve bouwverenigingen het Rozenprieel te bebouwen. In 1880 besloot de gemeenteraad tot uitbreiding aan de westzijde van de stad. De Singelgracht werd gedempt en er werd begonnen met het bouwen van woningen op het zogenaamde muizenveld (Wilhelminastraat en omgeving). Ook werd er toen een aanvang gemaakt met het bebouwen van de gronden ten westen van de Leidsevaart. Alhoewel het gemeentebestuur was begonnen met de bouw van nieuwe woningen en het stimuleren tot bouwen, had men nauwelijks oog voor de toestand van de bestaande woningen. De gemeente had ook niet veel wettelijke bevoegdheden als het om wonen en woningen ging. Die kreeg ze pas in 1901, toen de woningwet tot stand kwam.

Er was wel sinds 1855 een algemene politieverordening die de gemeente de bevoegdheid gaf om de eigenaar van een bouwwerk te verplichten verbeteringen aan te brengen indien er gevaar was voor de openbare veiligheid. Ook als er gevaar dreigde voor epidemische ziekten kon worden ingegrepen. Tussen 1877 en 1886 werd er aan de algemene politieverordening nog een aantal bepalingen toegevoegd, zoals: een nieuw te bouwen woning voor een gezin moest tenminste een oppervlakte van 25 m2 hebben; er moest een behoorlijke doorstroming van lucht zijn en elke woning moest ‘een afzonderlijk daartoe behoorend goed en bruikbaar secreet’ hebben. In de praktijk werd echter vaak ontheffing verleend op de bepalingen. De vraag naar arbeiderswoningen was groot, en het aantal was gering. Het gemeentebestuur was meer geïnteresseerd in de hoeveelheid woningen dan in de kwaliteit ervan, en de bouwers verwachtten voor hun werkzaamheden een ruime beloning, zodat het vaak slecht was gesteld met de hygiënische voorzieningen en de gebruikte bouwmaterialen.

Ook op het maken van stratenplannen door grondeigenaren had de gemeente weinig invloed. Het gemeentebestuur probeerde daar invloed op uit te oefenen door te onderhandelen met de grondeigenaren. Een voorbeeld hiervan vindt men in het relaas van Mr. E.A. Iordens, burgemeester van Haarlem, opgetekend naar aanleiding van de staatscommissie-enquete van 1890:

‘Toen de gemeente zich zoo sterk begon te ontwikkelen, kwam er behoefte aan werkmanswoningen, en ik heb mij veel moeite gegeven om te waken.dat die goed, aangenaam en gezond zouden zijn. Gelukkig is de raad daarin met mij meegegaan. Ik zal dat kortelijk vertellen. Eene zekere hoeveelheid land kwam in handen van speculanten, die bij mij kwamen met het plan om dien grond te bebouwen met straatjes van 2 à 3 M. breed. De politieverordening gaf mij toen nog geen bevoegdheid om mij daartegen te verzetten, maar ik heb de menschen voorgeslagen, dat zij aan de gemeente straten van 10 M. breed zouden cadeau geven, dan zou ik aan den Raad voorstellen op kosten van de stad die straten op te hoogen tot het peil, dat geen malaria meer te vreezen was, zoo hoog boven Rijnland’s boezem, dat men een doorlopend gezonden toestand had; verder zouden dan die straten gerioleerd en bestraat worden. Met die voorwaarden namen de bouwers genoegen en de Raad heeft mijn voorstel aangenomen. Er is eene reeks straten, ik geloof een dozijn, gebouwd, voorzien met flinke woningen. Dat is het Rozenpriëel.

Aan de Leidsche vaart deed zich hetzelfde voor. Weer heb ik mijn doel bereikt, maar het heeft de stad tonnen gouds gekost. Ieder werkman heeft echter in die wijken eene nette woning, aan eene flinke straat en een tuintje achter zijn huis. Ik heb dat belang zoo sterk bevorderd, omdat m.i. het eerste middel van beschaving is: goed wonen, en het tweede middel: de school. Maar ik zou beginnen met goede woningen, opdat de werkman, wanneer hij vermoeid thuis komt, niet meer het huis uitloope, zooals plaats had in de ouderwetsche holen. Dat hebben wij in Haarlem bereikt. Aan de Leidsche vaart hebben wij eene bevolking van ongeveer 6000 menschen en hetzelfde aan den kant van de Amsterdamsche poort.

De Raad begon echter op te zien tegen de groote kosten en heeft toen bepaald, dat, wanneer er grond overgedragen werd aan de stad, voor wegen ƒ 1.- per M2. door den grondeigenaar moest betaald worden tot vergoeding van de kosten. Een paar jaar later besloot de Raad om bij overdracht van grond aan de gemeente te doen betalen 75 pct. van de kosten, die de stad maken moest voor rioleering, bestrating, enz., en dat werkt ook goed. Ik heb echter die opvoering van kosten steeds trachten tegen te houden, omdat een van de grootste middelen om den werkman een menschwaardig bestaan te verzekeren zooals de socialisten zich tegenwoordig uitdrukken – daarin bestaat dat de huishuur laag zij.’

Hoewel burgemeester Iordens zichzalf zo humaan afschildert kwamen er nog veel wantoestanden voor. Dit gold echter niet alleen voor Haarlem, maar was een landelijk probleem, dat leidde tot de eerder genoemde woningwet van 1901. Deze wet heeft ertoe bijgedragen dat de volkshuisvesting onder toezicht van de overheid kwam te staan. De wet bepaalde ook dat elke gemeente een uitbreidingsplan moest hebben. Dat was wel nodig, want tot die tijd werden steeds kleine plannen ingeleverd die geen rekening hielden met de structuur van de stad, vooral als het ging om buurten waar arbeiders wonen. Vandaar dat de vormgeving van die buurten saai en eentonig is.